詳説 公共交通補助制度　I 現行制度

佐藤飛来（東京大学大学院総合文化研究科広域科学専攻修士課程）

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前提・生活交通とは

本項では主に、国（国庫）による補助制度の概説を行う。汎分野的に進んだ地方分権の流れは交通分野でも例外ではなく、公共交通への補助は地域の実情や住民のニーズに通じている地方自治体（都道府県・市区町村）の判断により行われることが大前提である。これは鉄道・路線バスを問わない。ただし、判断を地方自治体が行うとはいえ、補助費用の全てを地方自治体自らで賄うことは財政的に困難であるため、公共交通サービス確保維持のための国（国庫）による財政的な支援が下図の通り①地域間幹線系統国庫補助と②特別交付税措置の大きく分けて2系統で行われている。

図 1　生活交通の確保維持形態

各系統の整理に入る前に、国庫補助の対象となる路線の性質について定義する。一般に、国庫補助の対象となる公共交通サービスは「生活交通」として定義される。生活交通は自家用車を自由に使えない住民の生活（活動機会）の確保のために、不採算ではあるが社会的には必要な公共交通であり、主に都市地域でない低密地域の公共交通がその範疇となる。生活交通は不採算ゆえに、事業者にすべてを委ねていては十分に供給されないため、国を始めとした行政の介入（補助）がその確保維持のためには必要となる。

地域間幹線系統国庫補助

国による財政的支援の１系統目は「地域間幹線系統国庫補助」をはじめとした国土交通省（旧運輸省）系の国庫補助である。生活交通のうち、この枠組みで対象となるのは「広域的・幹線的」なものに限られる。複数市町村にまたがって運行される越境路線は、市町村に委ねていては確保されにくい性質をもつことが「広域的・幹線的」な路線に絞って国が対応する理由である。

「広域的・幹線的」は地域公共交通確保維持事業補助金交付要綱[1]の補助要件によって定義されている。（図 2　地域間幹線系統補助詳細スライド参照）

図 2　地域間幹線系統補助詳細スライド[2]

また、本補助は国によって定められた制度の下に補助が実施されるが、実際の補助金は国・県が折半して負担しており、国・県の「協調補助」として実施されている例が多い。より正確には、2010年までは協調補助が制度として定められていたが、制度変更により制度としては協調補助を行うことは明記されなくなった[3]。しかし、その後もほとんどの都道府県において協調補助が実態として残っている。

さらに、地域公共交通確保維持事業では地域間幹線系統補助に関連して地域内フィーダー系統補助という補助も実施されている。地域内フィーダー系統は「幹線バス等の地域間交通ネットワークと密接な地域内のバス交通・デマンド交通」として定義される。同補助について、当初は地域間幹線系統補助路線を地域の実態に合わせ運行体系を見直し[4]やすくするためにするという建付けで導入の説明がなされたが、実際には地域間幹線系統国庫補助路線の見直しと関係なく市町村域内路線を対象とし、補助するようになったため、政策趣旨が不明確ではあるものの実質的に市町村への支援として機能している。

以上の通り「広域的・幹線的」な系統は国庫補助により国の責任で確保維持が図られている一方、主に輸送量の少なさなどを原因に、地域間幹線系統補助を受けられない越境交通サービスも多く存在するという課題があげられる。地域内の交通は市町村が維持確保するという前提の下では、こうした「広域的・幹線的」でない越境交通サービスの維持確保は主として市町村によって担われ、「越境」という特性を克服するための広域連携の取り組みの重要性が高まっている。また、後に詳述するが、都道府県による独自補助（以下、「県単独補助」）も事業者や市町村に対して実施されており、形態は都道府県によって極めて差異が大きいものの、地域間交通や地域内交通の維持確保において役割を果たしている。

これら各種制度により、補完性原理[5]に基づいて、バス路線の運行区域のまたがり方により、維持確保の責任主体が変わる補助制度が構築されている。しかし、寺田（2013）[6]は地域ごとの国・県・市町村の欠損補助割合を比較した結果として、国の補助が増えれば，都道府県は逆に，単独補助を減らし，市町村も国・県の動きに対応して補助額を増減させる行動を取っているということを指摘し、結果としては，各階梯の政府間で、地域の実情に応じたバスネットワークを形成したいという意思と行動を打ち消しあっている構図になっている可能性が高いと論じている。さらに補助金政策全体では，上位の政府が対象外としたサービスを下位の政府が面倒を見る構図になっており，補完性原則が徹底されていないどころか，代替の構図が見られるとも指摘するように 補助制度と政府間の役割（責任）分担については補完性原理に関する課題も多い。

特別交付税措置

国による財政的支援の２系統目は交通行政以外の分野でも行われている「特別交付税措置[1]」である。国庫補助が「広域的・幹線的」に限定されている現在、生活交通の維持確保の取り組みの中心は市町村である。市町村の取り組み（補助金や運行委託費等の経費）に対しては、特別交付税によって国からの財源措置が講じられている。自治体が補助の対象を判断すべきとしつつも,ナショナルミニマム[2]の観点から国が責任を有する側面を認めた運輸政策審議会自動車交通部会答申が本措置の背景である。2002年以降では民営バスの赤字補填や自治体バスの運行に要した経費の8割[3]が特別交付税に算定され、縮小した国庫補助に代わり生活交通維持確保の上で重要な役割を持つ措置となった。また、本措置は先に述べた県単独補助など、都道府県の取り組みについても措置の対象としている。

しかし、山本（2023）は本措置について、「定率の特定補助金的性質を持ち、ナショナルミニマムの観点からの財源措置としては不適切である。定額の特定補助金的性質を持つ財源措置に変更する必要がある。また、算定基準の改定時期や項目別算定結果の非開示により、自治体が本措置を踏まえた予算を組むことが難しくなっている。」と課題点を指摘する。

誤解しやすい要注意ポイント

1999年運輸政策審議会自動車交通部会答申^[1]に「補助の対象とする生活交通の範囲、輸送サービス水準等については、地域の実情や住民のニーズに通じている地方公共団体が主体的に判断することが適切であり、公的補助のあり方についても、地方公共団体が中心となって対応することが適当である。（中略）一方、国は、ナショナルミニマムの観点から維持することが適切であると考えられる広域的、幹線的な輸送サービス類型について、地方公共団体を通じて支援することが適当であり、このため、現行の地方バス路線維持費補助制度について所要の見直しを行うことが適当である。」とある通り、生活交通の維持確保政策やそのための補助について、最初に判断するのは地方自治体（都道府県・市町村）であり、国は地方の判断を補正する役割に留まる。従って、国庫補助など、国の定めた基準ありきで補助制度をとらえることは不適切であり、先に述べた特別交付税措置など、地方自治体への財政措置を重視すべきであると考えられる。地方自治体についても、国庫補助の基準ありきでサービス設計・政策決定をするとサービスの過少供給につながるおそれがある。実際に自治体の地域公共交通計画には各種補助制度の基準を前提としたサービス設計を行っている計画例もあり、生活交通の維持確保に関する意思決定として望ましい形ではないといえる。

国庫補助制度は地方など、主に低密地域の生活交通を維持確保することが目的である。従って、都市部の路線の増便（利便性増進）を対象とした補助制度ではない。また、地域間幹線系統と同じく地方部の地域間輸送を担う鉄道（特に地方民鉄や第三セクターの鉄道^[2]）の維持のための国庫補助制度は存在しない。これらの維持確保に関する補助は地方自治体それぞれの判断に委ねられている。

一般に制度解説や研究において、上で扱った2系統の補助のうち、地域間幹線系統などの国土交通省系の補助がクローズアップされることが多くなっている。これは国庫補助は旧運輸省が所掌し、交通の状況を基準に、交通（路線）そのものに対して補助を行う、「交通の補助」であるのに対して、特別交付税措置は総務省が所掌し、行政の交通に対する支出を算定し、行政（地方自治体）に対して補助を行う「政府間の補助」であるため、純粋に交通に関する議論からは遠いように受け取られがちであることが要因として考えられる。しかし、国庫補助が広範な生活交通のうち、「広域的・幹線的」な生活交通しか扱わない現在では、実際に交通を支えるものとしては特別交付税措置が大きな役割を果たしている。実際に山本（2023）の調査では下図の通り、近年では国庫補助などの運輸省系補助金の6倍以上の金額がバス交通の確保に関する特別交付税として交付されており、それぞれのボリュームを正しく把握し、国庫補助の議論に偏りすぎないことが必要であると考えられる。

図 3　バス関係の特別交付税算定額の推移^[3]

^[1] 1999年運輸政策審議会自動車交通部会答申「乗合バスの活性化と発展を目指して～乗合バスの需給調整規制廃止に向けて必要となる環境整備方策等について～」

乗合バスの活性化と発展を目指して

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